דחיית בקשה לאישור ת"צ נ' עיריות ורשויות מקומיות

1.         החלטה זו מתייחסת לשתי בקשות לאישור תביעות ייצוגיות -

במסגרת ת. מ. 134/08, הגישו 4 המבקשים בקשה לאשר את התביעה שלהם כתביעה ייצוגית נגד 3 עיריות (עיריית תל-אביב יפו, עיריית ירושלים ועיריית חיפה). במסגרת ת. מ. 101/08 הגישה לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים (להלן: " לשכת התיאום") בקשה לאשר תביעה כתביעה ייצוגית נגד 249 רשויות מקומיות ועיריות, וכן נגד המשיב 1 - מרכז השלטון המקומי, והמשיב 2 - מרכז המועצות האזוריות בישראל.

2.         עניינן של שתי התביעות ושתי בקשות האיחוד הוא בשאלת הפרשנות הנכונה באשר לאופן בו רשאיות הרשויות המקומיות והעיריות (שיכונו להלן יחד לשם הנוחות " הרשויות המקומיות") לעדכן את שיעור העלאת הארנונה. לכן, החלטה זו מתייחסת לשתי בקשות האישור כאחד, ומקום בו קיימות טענות המתייחסות רק לבקשה אחת, יצוין הנושא במפורש, ויידון בנפרד. 

נושא המחלוקת

3.         חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג - 1992 (להלן: " חוק ההסדרים") קבע מגבלות על האפשרות של רשות מקומית בהעלאה של שיעורי הארנונה ועדכונם. ס' 9(ב) לחוק ההסדרים קובע:

" סכום הארנונה הכללית בשל מטר רבוע שתטיל מועצה על כל אחד מסוגי הנכסים, בכול שנת כספים, יהיה הסכום שהגיע כדין בשל מטר רבוע של אותו נכס בשנת הכספים הקודמת, בלא הנחה כלשהיא אם ניתנה, בתוספת שיעור העדכון, ובלבד שהסכום שיוטל כאמור לא יפחת מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי שקבעו השרים בתקנות לפי סעיף קטן (א)" .

שיעור העדכון הוגדר בסעיף 7 לחוק ההסדרים:

" עדכון בשיעור של שמונים אחוזים מהסכום שמתקבל מחיבור של מחצית שיעור עדכון המדד ומחצית שיעור עדכון מדד השכר הציבורי" (ההדגשה שלי - ר.ר.).

המונח "מדד" מוגדר כ" מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה", ויישומו אינו שנוי במחלוקת בין הצדדים.

4.         המונח "מדד השכר הציבורי" שהוא נושא המחלוקת, הוגדר בחוק ההסדרים כ" מדד השכר החודשי הממוצע למשרת שכיר, לפי ענפים כלכליים ראשיים נבחרים, לענין עובדים ישראלים, בענף סך כל השירותים הציבוריים, כפי שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בירחון הסטטיסטי לישראל".

"שיעור עדכון מדד השכר הציבורי" מוגדר - " שיעור השינוי במדד השכר הציבורי שהיה ידוע ב-20 באוקטובר של שנת הכספים הקודמת, לעומת מדד השכר הציבורי שהיה ידוע ב-20 באוקטובר של שנת הכספים שלפניה".

5.         כל הצדדים מסכימים כי ההפניה לפרסום של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מתייחס ללוח י"א 12 של הירחון לסטטיסטיקה לישראל. בלוח י"א 12 הנ"ל בירחון, ישנן שתי טבלאות -

הטבלה העליונה שכותרתה " במחירים שוטפים - ש"ח", מציגה את נתוני השכר החודשי הממוצע במחירים שוטפים. הטבלה התחתונה היא טבלה שכותרתה " במחירים קבועים - מדדים". החישוב בטבלה זו נעשה בהתאם למדד הבסיס של שנת 2004, והוא משקף את השינוי בשכר הציבורי לאחר ניכוי מדד המחירים לצרכן. עדכון על בסיס טבלת ה"מחירים השוטפים" מביא לכן לשיעור ארנונה גבוה יותר מהעדכון על פי טבלת המחירים הקבועים, ומכאן המחלקות בין הצדדים.

המבקשים טוענים כי הטבלה הרלוונטית היא הטבלה התחתונה, ויש לעדכן את שיעורי הארנונה בהתאם לה. המשיבים טוענים כי הטבלה הרלוונטית היא הטבלה העליונה, ובפועל הם עדכנו את שיעורי הארנונה בהתאם לטבלה זו. אם תתקבל פרשנות המבקשים, פירוש הדבר כי שיעורי הארנונה עודכנו מעבר למותר על פי חוק ההסדרים.

טענות המבקשים

6.         לטענת המבקשים, נקודת המוצא הפרשנית צריכה להיות לשון החוק. לטענתם, בענייננו, לשונה של הוראתו של חוק ההסדרים היא ברורה. היא אינה מאפשרת לראות בשכר במחירים שוטפים "מדד". החוק אף הפנה למדד ה"מתפרסם" בירחון הלמ"ס. לכן - אף אם כשיטת המשיבים, התוצאה הרצויה היא החלת הטבלה העליונה בלוח י"א 12, מסקנה זו איננה אפשרית, לאור לשונו הברורה של החוק. בית המשפט חייב לפרש את החוק בהתאם ללשונו הברורה, כאשר אם המחוקק יהיה סבור כי לשון זו אינה משרתת את התכלית הנכונה והרצויה, הוא יוכל כמובן להביא לתיקון החוק ולשינויו.

המבקשים טענו כי הפרשנות של המונח "מדד" לפי כל הגדרה מקובלת, היא נתון משוכלל המתייחס לערך בסיס כלשהו, במטרה למדוד שינויים בתופעה מסוימת ביחס למדד הבסיס. מסקנה פרשנית זו עולה גם מתכתובת של הלמ"ס, המתייחס למדדים המופיעים בחלק התחתון של הטבלה כאל מדד השכר הציבורי.

המבקשים טענו כי בחיקוקים כלכליים השואפים ליציבות וודאות, וקל וחומר בחיקוקים "מתמטיים", גבולות הלשון צרים עוד יותר. בחיקוקים כאלה, ובחיקוקי מס, המעבר לכללי פרשנות אחרים מעבר לפרשנות לפי לשון החוק, ייעשה רק במקרים חריגים ביותר. החזקה היא כי בחיקוקים כאלה המחוקק לא הותיר מקום לפרשנות.

7.         המבקשים מוסיפים וטוענים, כי פרשנות המשיבים אף אינה עולה בקנה אחד עם תכלית החוק, שהיתה להביא להתייעלות של הרשויות המקומיות. לגישתם, הפרשנות התכליתית, הן זו האובייקטיבית והן זו הסובייקטיבית, מביאה אף היא לתוצאה הלשונית. בהקשר זה נטען כי משקלו של הרכיב הסובייקטיבי בהליך הפרשנות הוא מועט יחסית. על כל פנים, כך נטען, חבר הכנסת חיים אורון סבר כי יש להציב בנוסחה שכר במדדים קבועים (ר' פרוטוקול ועדת הכספים מיום 27.12.06).